| 사회적 대화 논단 |
자영업자 고용보험 확대 주요 쟁점
오상봉 한국노동연구원 사회정책연구본부장


이제 ‘전국민 고용보험’이라는 용어는 대한민국 국민 누구라도 한번은 들어봤을 말이다. 이말은 2020년 5월 문재인 대통령 3주년 특별연설에서 인용된 것인데, 원문 그대로를 옮기면 다음과 같다.

모든 취업자가 고용보험 혜택을 받는 ‘전국민 고용보험시대’의 기초를 놓겠습니다. 아직도 가입해 있지 않은 저임금 비정규직 노동자들의 고용보험 가입을 조속히 추진하 고, 특수고용노동자, 플랫폼 노동자, 프리랜서, 예술인 등 고용보험 사각지대를 빠르게 해 소해 나가겠습니다. 자영업자들에 대한 고용보험 적용도 사회적 합의를 통해 점진적으로 확대해 나가겠습니다.

3주년 특별연설의 내용을 요약하자면 다음과 같다. ‘전국민 고용보험’은 현재 적용 대상이 지만 가입하지 않는 노동자의 가입을 유도하고, 현재 적용 대상이 아닌 특수형태노동자와 예 술인 등에 대해서도 적용을 확대한 후, 자영업자에 대해서는 사회적 합의를 거쳐 적용을 점진적으로 확대해 나가는 것을 의미한다. 문재인 정부에서 하고자 하는 일은 이러한 ‘전국민 고용 보험’의 기초를 놓겠다는 것이다. ‘기초를 놓겠다’는 내용은 2020년 12월에 발표된 전국민 고 용보험 로드맵에 비교적 상세히 설명되어 있다. 고용보험 미가입 임시·일용직에 대해서는 누락 자 발굴 및 직권가입을 통해 보험에 가입하도록 하고, 특고·플랫폼 종사자에 대해 2022년 7월 까지 산재보험 적용 직종부터 단계적으로 적용하고(예술인은 2020년 12월 10일에 이미 적용 사회적 대화 46 이 시작), 자영업에 대해서는 사회적 합의가 이루어지면 2023년 1월 이후 일정 시점에 적용할 수 있도록 2021년 7월부터 사회적 논의를 시작하겠다는 것이다. 고용보험 적용 확대를 위해 서는 소득기반 체계로 전환이 불가피한데 이에 대한 제도적·행정적 인프라를 구축해 나가겠다 는 내용도 포함된다.

사실 고용보험 사각지대 해소 및 적용 확대는 이미 2017년 10월에 작성된 ‘일자리정책 5년 로드맵’의 10대 중점과제 중 하나로 제시되어 있다. 다만 로드맵에는 예술인에 대한 임의가입 허용과 특수형태근로종사자에 대한 단계적 의무가입 확대를 제시하고 있다. 이에 따라 고용노 동부는 2017년 9월부터 제도개선 TF 및 전문가 TF를 운영하여 적용 대상 및 방법, 보험료 산정기준 및 부담, 급여 등에 대한 논의를 진행하였으며, 2019년에는 실태조사를 시행하였다. 이러한 논의 결과는 2018년 11월에 고용보험법 및 보험료징수법의 전면 개정에 가까운 형 태의 개정안으로 국회에 발의되었다. 그러나 이 법안은 20대 국회 종료와 함께 폐기 되고 말 았다. 다만, 이 법안은 예술인과 노무제공자에 대한 특례 적용 형식으로 입법화되어 시행되고 있다. 예술인에 대한 고용보험 적용은 2020년 5월 20일에 국회를 통과하여 2020년 12월 10 일부터 시행되고 있으며, 노무제공자에 대한 적용은 시행되고 있다. 2022년 1월부터는 2개의 플랫폼 직종이 추가적으로 적용될 예정이며, 현재는 2022년 7월부터는 추가적으로 적용될 직종에 준비가 진행 중이다.

2020년 12월 10일부터 시행되는 예술인고용보험은 문화예술용역 계약을 체결하고 자신 이 직접 노무를 제공하는 ‘예술인 복지법’ 및 대통령령에서 정하는 예술인이 적용 대상이다. 2021년 7월 1일부터 시행되는 노무제공자에 대한 고용보험은 근로자가 아니면서 자신이 아닌 다른 사람의 사업을 위하여 자신이 직접 노무를 제공하고 해당 사업주 또는 노무수령자로부 터 일정한 대가를 지급받기로 하는 계약(노무제공계약)을 체결한 자 중 대통령령으로 정하는 직종이 적용대상이다. 다만 문화예술용역계약의 월평균소득이 50만원 미만인 예술인과 월보 수 80만 원 미만인 노무제공자는 당연적용에서 제외되지만, 계약기간이 1개월 미만인 단기예 술인 및 단기노무제공자에 대해서는 적용 제외가 적용되지 않는다. 예술인과 노무제공자에 대 해서는 피보험자격 이중취득이 허용된다. 복수의 예술인 일자리, 복수의 노무제공자, 예술인 과 노무제공자, 임금근로 일자리에 대해 동시에 피보험자격을 취득할 수 있다. 다만, 임금근로 경제사회노동위원회 47 일자리에 대한 이중취득은 허용되지 않는다.

월보수 산정을 위해서는 월 소득에서 경비를 차감해야 하는데, 예술인에 대해서는 20%의 경비율이 동일하게 적용되며, 노무제공자에 대해서는 국세청의 직종별 기준경비율이 적용된 다. 다만, 소득 확인이 어려운 건설기계종사자와 화물차주에 대해서는 직종별 기준보수가 월 보수로 이용된다. 보험료는 월보수의 1.4%이며, 사업주와 노동자가 절반씩 분담한다.1) 다만 예술인의 월보수가 80만 원 미만이거나 노무제공자의 월보수가 133만 원 미만인 경우 80만 원과 133만 원이 보험료 산정을 위한 월보수로 이용된다.

급여의 수급요건과 대기기간도 임금근로자와 다소 차이를 보인다. 급여 수급을 위한 최소 기여기간은 예술인의 경우 24개월 중 9개월, 노무제공자의 경우 24개월 중 12개월이다.2) 소 득감소로 인한 비자발적 이직을 인정받기 위해서는 직전 3개월 동안 월보수가 30%(예술인은 20%) 이상 감소하거나, 직전 12개월 동안 전년도에 비해 월보수가 30%(예술인은 20%) 이상 감소한 달이 5개월 이상이어야 한다. 예술인과 노무제공자는 구직급여와 출산전후휴가급여만 받을 수 있다.

이와 같은 예술인과 노무제공자에 대한 고용보험제도는 2017년부터 운영된 제도개선 TF 및 전문가 TF의 결과의 바탕 위에 2020년 하반기부터 2021년 상반기까지 운영된 전문가 TF 및 부처 간 협의체의 논의를 거치면서 확정되었다. 사실 여기서는 예술인 및 노무제공자에 대 한 보험 적용뿐만 아니라 전 취업자에 대한 고용보험 적용 확대를 위한 검토사항도 논의하였 다. 특히 보험행정을 위한 소득파악 방안에 대해서 집중적으로 논의되었는데, 이는 상당한 조 세제도 개편으로 이어지고 있다. 이미 개편된 내용이나 예정된 개편을 간단히 살펴보면 다음 과 같다.

먼저 상용근로자와 일용근로자에 대한 소득정보 제출이 매달 이루어졌다. 이는 현재 진행 1) 보험료가 임금근로자보다 0.2%p 낮은 것은 육아휴직급여가 적용 보험사업에서 제외되어 있다는 이유 때문이다. 2) 예술인 또는 노무제공자로서 이직을 인정받기 위해서는 이직 이전 24개월 중 3개월 이상 예술인 또는 노무제공자로 피보험자격을 유지해야 한다. 사회적 대화 48 중인 보험 적용 확대와는 관련이 없지만 사실상 사각지대에 놓여 있는 일용직의 보호에 상당 한 기여를 하게 될 것이다. 다음으로 인적용역형 사업소득 및 기타소득에 대한 지급명세서 제 출이 매달 이루어지면서 인적용역형 노무제공자에 대한 보험 적용, 보수 산정, 비자발적 이직 의 판단 등이 용이해질 것이다. 기타소득에 대한 변경이 2022년 7월에 시행되기는 하지만, 기 타소득의 금액이 적고 노무제공자에 대한 소득 합산이 2022년부터 시행된다는 점을 감안하 면 시행시기가 크게 문제가 되지는 않을 것으로 판단된다. 사업자등록형 사업소득자에 대해 서는 월별 소득파악이 현실적으로 불가능하기 때문에 대신 매출이라도 파악하기 위해서 전자 세금계산서 의무발급 기준이 강화되었다. 매출 정보는 전반적인 보험행정을 위해서는 부족하 지만 비자발적 이직의 판단 등에는 유용하게 활용될 수 있을 것이다. 마지막으로 노무제공플 랫폼 및 사업장제공자에 대한 매월 자료제출 협조의무 부과가 일정부분 보험행정에 기여할 것 으로 예상되지만, 실제 효과에 대해서는 2022년 이후에 판단할 수 있을 것이다.

향후 고용보험 적용 확대와 관련해서 크게 세 가지의 쟁점이 남아 있는 것으로 보인다. 첫 째는 적용 확대의 순서이다. 로드맵에서는 2022년 7월까지 단계적으로 확대하고 2023년 이 후부터는 사회적 논의를 거쳐 합의에 따라 자영업에 대해 적용하겠다고 밝히고 있다. 2022년 7월 적용 확대에 대해서는 대상 직종의 선정만 남아 있을 뿐 현재 적용된 노무제공자와 동일 한 방식으로 적용될 것으로 보인다. 그렇다면 2023년 이후에는 어떻게 할 것인가? 일정 시점 에 남은 노무제공자와 전통자영업자 모두에게 전면 적용할 수도 있으나, 자연스러운 것은 남 은 노무제공자에게 먼저 적용하고 전통적 자영업자에게 확대하는 것이다. 그런데 이러한 순차 적인 적용에도 세 가지의 결정사항이 있다.

먼저 노무제공자와 전통자영업자의 구분 기준을 결정해야 한다. 법적 정의만 보면, 노무제 공자는 자신이 직접 다른 자를 위하여 노무를 제공하는 자이다. 여기서 ‘다른 자를 위하여’는 ‘다른 자의 이익을 위하여’로 해석할 수 있을 것이다. 이 기준에서 제외되는 (1)다른 사람을 이 용하여 다른 자를 위하여 노무를 제공하거나, (2)다른 자를 위하여 제품을 제공하거나, (3)자 신을 위하여 노무 또는 제품을 제공하는 자를 전통 자영업자로 볼 수 있을 것이다. 그러나 이 러한 법적 정의에 따른 구분에도 불구하고 실제에서는 애매한 영역이 상당히 남아 있을 수밖 에 없다.

다음으로 노무제공자에게 적용할 때 (a)순차적으로 할 것인지 일시에 할 것인지와 (b)보험 료 분담을 어디까지 하도록 할 것인가를 결정해야 한다. 개인적으로는 2022년 7월 확대 이후 에도 남은 노무제공자에 대해서 전면 적용하는 것이 적절하다고 판단된다. 2022년 7월까지는 관리 가능성을 고려하여 기존 산재보험 적용 직종에 대해서 먼저 적용한 후 보호의 필요성을 고려하여 노사가 확대를 요구한 몇 개의 추가 직종에 대해 적용하게 된다. 이러한 과정을 거 치면서 관리기관은 노무제공자에 대한 관리 노하우를 축적하게 되고 특별히 우선적인 보호가 필요한 직종은 보호에 포함될 것이다. 그 이후에는 직종별 보호에 차별을 둘 필요가 없으며 전면 적용에 따른 행정적 역량이 어느 정도 갖춰졌을 것이기 때문에 전면 적용을 피할 이유 가 별로 없다고 판단된다. 노무제공자와 관련된 남은 결정사항은 보험료 분담을 어디까지 하 도록 할 것인가이다. 이는 노사의 협의와 합의가 필요한 사항으로 보인다. 극단적으로 남은 노 무제공자 모두에 대해서는 노무제공자가 전액 부담할 수도 있고, 노와 사가 절반씩 분담하게 할 수도 있다. 제3의 안으로는 (a)남은 노무제공자 모두에 대해 절반씩이 아닌 다른 비율로 노 사회적 대화 50 사가 분담하도록 할 수도 있으며, (b)일정 기준을 충족하는 노무제공자에 대해서는 노와 사가 절반씩 분담하고 나머지 노무제공자에 대해서는 노무제공자가 전액 부담하도록 할 수도 있다. 그러나 절반이 아닌 다른 분담 비율이나 분담여부를 결정하는 일정 기준3) 에 대한 노사의 합 의는 쉽지 않을 것이다.

마지막으로 전통적 자영업자에 대한 적용 확대를 어떠한 순서로 할지를 결정해야 한다. 보 호의 필요성을 고려한다면 당연히 영세자영업자에게 먼저 적용한 후 확대해야 할 것이다. 예 를 들어, 고용원이 없는 자영업자, 5인 미만 자영업자, 5인 이상 자영업자의 순으로 적용할 수 있을 것이다. 그러나 기존의 통상적 제도 적용 순서나 보험재정의 안정성을 고려한다면 역순 으로 적용을 확대할 수도 있을 것이다.

둘째는 소득 기준으로 보험행정을 전면 개편하고 모든 고용형태에 대한 보편적인 보험제도 를 시행하는 것이다. 고용형태의 다양화와 단기일자리의 증가 추세를 고려한다면 한 사람이 일정 기간 및 한 시점에 여러 다른 고용형태의 일을 하게 되는 사례가 점점 많아지게 될 것이 다. 이러한 상황에서는 한 시점에서 이루어지는 모든 노동에 대한 소득 합산과 다양한 노동형 태에 대한 보편적 보험 적용의 필요성이 커지게 된다. 이러한 필요성을 충족시키기 위해서는 소득기준으로 보험행정을 개편하고 고용형태에 따라 달리 적용되고 있는 제도를 보편적인 제 도로 정비해야 한다.

현재는 상용직 임금근로자의 적용과 기여요건 판단, 일용직 임금근로자의 기여요건 판단 에 근로시간 또는 근로일을 따지고 있으며, 단기예술인과 단기노무제공자의 기여요건 판단에 도 근로일을 따지고 있다. 예술인과 노무제공자에게는 모든 행정이 소득 기준으로 이루어지고 있다. 소득 기준으로 보험행정을 개편하게 되면 적용에 근로일을 더 이상 따지거나 기여요건 판단에 기여일을 따질 필요가 없어지게 된다. 따라서 모든 고용형태에 대해 보편적인 보험제 3) 일정기준의 설정을 위해서 미국 캘리포니아 주의 AB5와 같은 기준도 참조할 수 있을 것이다. AB5는 근로자가 아닌 독립하청업자(independent contractor)를 판단하기 위해서 2020년 1월부터 시행되는 법이다. 고용주는 노무를 제공한 자가 독립하청업자임을 인정받기 위해서는 (A)업무수행과 관련해서 독립 하청업자가 사업주의 직접적인 지휘나 통제 아래 있지 않을 것, (B)독립하청업자가 고용사업주의 사업의 통상적인 운영과 상관없는 노무를 제공할 것, (C)독립하청업자가 고용관계와 동일한 영억에서 독립된 사업을 유지하고 있을 것, 이 세조건 모두를 입증해야 한다.(장지연 외, 2020, 183쪽) 경제사회노동위원회 51 도 운용이 수월해지며, 여러 일자리에서 일 하는 사람의 모든 소득을 인별로 합산하는 것은 어렵지 않게 된다. 보편적 제도는 모든 고용형태에 대해 월보수 기준으로 적용 여부 및 보험료 를 결정하고 기여월을 기준으로 급여의 소급요건 및 수급액, 수급기간을 판단할 것이다. 특히, 일용직 또는 단기예술인, 단기노무제공자에 대한 별도의 규정을 둘 필요가 없다. 예술인에 대 해 상당히 유리한 규정에 대한 검토도 필요하다.

복수일자리에 대한 소득 합산이 전면적으로 적용된다면 현재의 부과고지 방식의 행정으로 이를 소화하기는 쉽지 않다. 당연히 신고납부 방식으로 변경해야 한다고 생각한다. 즉, 사업주 나 자영업자가 근로자 또는 자신의 소득에 따라 보험료를 매달 납부하는 것이다. 여기서 한가 지 문제가 생길 수 있다. 소득합산을 하는 상황에서 개별 사업체에서 한 노동자의 소득이 적 용 하한을 하회할 경우 사업주는 그 노동자의 한산 소득을 모르기 때문에 보험료를 납부해야 할지 말아야할지 판단할 수가 없다. 이는 일단 모든 소득에 대해 보험료를 징수하고, 연말 정 산 시 합산 소득이 적용 기준에 하회할 경우 환불하는 방식으로 해결할 수 있다.

이미 노무제공자의 소득파악을 위한 제도 개편이 상당히 이루어졌으나 몇몇 유형의 노무제 공자에 대한 소득 파악은 아직 완전하지 못하다.4) 일부 노무제공자 직종과 전통 자영업에 대한 월별 소득 파악은 현실적으로 불가능하기도 한다. 이러한 경우에는 대안으로 분기별로 매출을 파악하고 이것으로 행정이 가능하도록 보험제도를 설계하는 것이 현실적일 것이다. 그런데 분 기별 매출 파악을 위해서는 부가세 신고제도를 개편해야 한다. 예를 들어, 간이신고제도를 폐 지하고 사업체의 형태에 관계없이 분기별로 부가세 신고를 하도록 제도를 개편해야 한다.

셋째는 장기적인 사회보험 적용·징수 행정의 국세청 통합이다. 앞서 살펴본 바와 같이 사회 보험행정에는 상당한 수준의 소득정보가 거의 실시간으로 활용될 수밖에 없다. 일자리 변동이 잦은 경우에 사회보험비용 분담의 회피를 줄이거나, 노무제공자나 자영업자 이직의 비자발 성을 판단하기 위해서는 연간소득이 아닌 거의 실시간의 소득 정보가 필요한 것이다. 현재도 상당한 수준의 국세청 소득정보가 사회보험공단에 제공되고 있지만 한계가 있어 보인다. 당연 히 보험행정의 효율성이나 보험료납부의 편의성 측면에서도 국세청으로 통합되는 것이 낫다고 판단된다.

통합방식이나 통합절차에 대해서는 상당한 수준의 사회적 논의를 거친 후에 결정될 수 있 을 것이다. 다만, 여기서 짚고 넘어갈 일은 통합 이전에 각 사회보험의 제도 정비가 필요하다 는 것이다. 개별 보험의 목적과 특성이 있기 때문에 모든 보험의 기준을 동일하게 할 필요는 없지만 가능한 수준에서 통일시킬 필요가 있다고 판단된다. 예를 들어 근로소득에 대한 보수, 사업소득에 대한 경비 계산 방식 등과 같이 다양한 세부적 제도에 대한 검토가 필요하다. 국세청으로 사회보험의 적용·징수가 통합되면 현재의 사회보험공단은 국세청으로부터 가입자 정 보와 징수된 보험료를 받아서 양질의 급여와 서비스를 제공하는 보다 전문적인 기관이 될 것 으로 예상한다.


<참고자료>
장지연·이호근·조임영·박은정·김근주·Enzo Weber(2020), 디지털 시대의 고용안전망: 플랫폼 노동 확산에 대한 대응을 중심으로, 한국노동연구원 이병희(2021), “보편적 고용안전망 추진 성과와 과제”, 제6회 미래고용전략 포럼, 고용노동 부·한국노동연구원