| 사회적 대화 논단 | 공공부문 노동이사제 입법 평가와 연착륙 과제

이정희 한국노동연구원 연구위원

지방공기업에서 도입·운영 중인 노동이사제가 공공기관으로 확대된다. 국회는 2022년 1월 11일, 공공기관 노동이사제 도입을 뼈대로 하는 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공운법) 개정안을 의결하였다. 2월 3일 공포된 개정 공운법은 시행 시기를 6개월 뒤로 정한 부칙에 따라 8월 4일부터 시행된다. 이 글에서는 공공기관 노동이사제 법안 통과의 의미와 노동이사제 연착륙을 위한 과제를 짚어보고자 한다.

1. 이해관계자 자본주의, 시대적 대세

노동이사제는 이사회에 노동자들의 대표자가 다른 이사들과 동등한 책임과 권한을 갖고 비상임이사로 참여하는 제도를 말한다. 영어로는 이사회에서의 노동자 대표제도(BLER·Board-Level Employee Representation)라고 한다. 1951년 독일에서 처음 도입된 뒤 스웨덴, 프랑스 등 유럽 19개국으로 확산하였고, 비유럽 국가 중에서도 칠레, 이스라엘, 아르헨티나, 브라질, 중국, 멕시코, 대만 등에서 시행 중이다. 한국에서는 14개 지방정부에서 운영하고 있는데, 최초로 제도를 도입한 서울시의 조례가 2016년에 제정되었으니 외국과 비교할 때 상대적으로 도입 논의가 더뎠다. 그 이유 중 하나는 기업을 주주의 사적재산으로 인식하면서 주주 이익 극대화를 기업의 목적이라고 이해하는 흐름이 지배적이었기 때문이다. 이러한 인식은 노동자를 경영의 주체로 등장시키는 것을 지체시켰다.

자본주의는 고정된 하나의 체제가 아니고 그 안에서도 유형은 다양하다. 이른바 영미식으로 불리는 주주 자본주의는 기업의 목적을 주식이라는 몫을 가진 자(shareholder)의 이익 극대화로 삼는 반면, 유럽에서 주로 시행하고 있는 이해관계자 자본주의는 주주만이 아니라 노동자, 소비자, 협력업체, 지역공동체 등을 기업의 주인으로서 권리와 의무를 가진 자(stakeholder)로 보고, 이들 모두의 이익을 함께 구현하는 것을 목적으로 한다. 주주 자본주의는 그 속성상 경영 자체를 왜곡하는 것은 물론 양극화와 불평등 심화, 비정규직 증가, 생태 위기를 초래하는 등 우리 사회에 커다란 부작용을 가져왔다는 비판을 받아 왔다. 2008년 닥친 금융위기와 뒤이은 월가 점령시위 등은 기업의 목적과 책임에 관한 새로운 논의 흐름을 만들었다. 애플, 아마존, 월마트, GM 등 미국을 대표하는 200대 기업 CEO들의 협의체인 BRT(Business Round Table)는 2019년 8월 ‘기업의 목적에 관한 성명’을 채택하여 주주를 넘어 소비자, 노동자, 납품업체, 사회공동체와 같은 다양한 이해관계자들에 대한 공정한 대우와 장기적 관점에서 이윤 추구가 기업의 새로운 목적이 되어야 한다고 선언하

였다. 어떤 자본주의 모델인가라는 문제는 2020년 미국 대선 캠페인 기간에도 중요한 이슈로 부상하였는데, 바이든 대통령은 후보 시절 여러 차례 “주주 자본주의를 끝낼 시간이다”라고 연설하였다. 영국 보수당은 2017년 총선 공약에서 “이사회는 주주만이 아니라 노동자, 협력업체, 지역사회 이해를 고려하여야 한다”며 노동이사제 도입을 포함하는 지배구조 개선안을 제시하였다. 영국 유력 일간지인 파이낸셜타임즈(FT)는 2019년 「자본주의를 리셋할 때(Capitalism. Time for a Reset)」라는 제목의 캠페인을 통해 지난 50년 동안 평화와 번영, 기술적 진보를 구가해 왔던 자본주의 모델은 이윤극대화와 주주 가치에 초점을 두면서 세계금융위기 이후 위기에 빠졌다고 보고, 이제 그러한 기업의 원칙은 재설정되어야 할 때라고 강조하였다. 이러한 변화는 주주 자본주의의 효용가치가 다했다는 진단에 근거하고 있고, 이를 대체하는 새로운 경영전략으로서 이해관계자 중심주의가 갖고 있는 잠재력을 재발견한 것이라고 해석할 수 있다.1) 이처럼 이해관계자 중심으로 자본주의 모델을 이해할 때 노동자들이 기업의 최고 전략적 의사 결정이 이루어지는 이사회에 참여하는 것은 전혀 낯선 일이 아니게 된다.

2. 견제와 감시를 통한 이사회 운영 민주성·투명성 확보

기업 중에서도 특히 공공기관에서 노동자의 경영 참여는 중요하다. 공공서비스 제공을 목적으로 하는 기관 운영상 문제점이 해당 기관 노동자는 물론 국민의 삶과 직결되기 때문이다.

지난 정부 시절, 자원외교나 4대강 사업 등에서 비롯된 일부 공공기관의 부실화가 국민에게 어떤 피해를 주었는지를 우리는 이미 경험하였다. 문제는 당시 이사회에서 왜, 어떻게, 그런 결정이 내려졌는지 누구도 견제하거나 감시할 수 없었다는 점이다. 그동안 공공기관은 정부의 각종 지침을 통해 기관의 운영 방향이 결정되고 경영평가를 통한 사후 점검이 이뤄지는 등 정부의 획일적 관리·통제 하에서 운영되었다고 해도 과언이 아니다. 이는 공공기관 이사회의 거수기론을 뒷받침한다. 노동이사제 도입을 계기로 지금과 같이 다양성이 결여된 이사회에 노동자 대표가 참여하여 기존의 일방적인 의사결정 과정을 감시하고 견제하는 역할을 할 것으로 기대된다. 또한 노동이사제는 노동자 경영참여 제도이자 더 나아가 공공기관 지배구조 개혁의 디딤돌로 역할을 해야 한다. 지배구조 개혁 없는 노동이사제는 제한적인 노동자 경영참여로 귀결될 가능성이 있기 때문이다. 공공기관운영위원회 독립성 확보, 공공기관 경영평가 개편, 공공기관 보수위원회 신설 등과 같은 지배구조 개선과 공공기관 개혁, 참여형 노사관계 구축을 위한 노력이 지속되어야 한다.

3. 노동이사제 연착륙을 위한 제도 정비

공공기관 노동이사제 도입을 위한 법적 근거는 마련되었지만 제도를 연착륙시키기 위한 과제도 산적하다. 가장 우선되어야 할 일 중 하나는 공운법 시행령과 관련 지침, 각 기관의 정관 등을 공운법 개정 취지에 맞게 정비하는 일이다. 개정 공운법의 공기업과 준정부기관 임원의 임면에 관한 조항(제25조와 제26조)에서 “3년 이상 재직한 해당 기관 소속 근로자 중에서 근로자대표(근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우 그 노동조합의 대표자를 말한다)의 추천이나 근로자 과반수의 동의를 받은 사람”이 비상임이사가 될 수 있도록 명시했을 뿐 구체적인 추천 및 동의 절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령에서 정하도록 하였다. 시행령이나 지침에서 담아야 할 쟁점 사항은 크게 4가지로 정리할 수 있다.

첫째, 노동이사의 노동조합 조합원 자격 유지 여부다. 조합원 자격 유지에 반대하는 쪽에서는 ‘이사’는 사용자의 지위를 갖는 데다 조합원 자격을 유지할 경우 그 노조의 입장을 주로 대변하면서 자칫 이사회가 노사 갈등의 장으로 변질될 우려가 있다는 등의 이유를 대고 있다. 하지만 노동이사는 직원이자 이사의 신분을 갖는 이중의 정체성을 특징으로 하고 있고, 전체 이사 중 1명에 불과한 노동이사가 노동조합과 단절되면 자칫 사용자측 이해 대변을 위한 수단으로 전락하거나, 고립된 제3의 회색인이 되어 제도를 유명무실하게 만들어버릴 위험이 있다.

노동이사제도를 운영 중인 외국 사례를 보면 노동이사가 조합원 자격을 계속 유지하는 경우가 대부분이고, 노동조합 탈퇴를 강제하는 입법례는 확인되지 않는다. 따라서 노동이사가 조합원 자격은 유지하되, 일정한 행위 즉 노조 간부직이나 단체교섭 담당자 역할을 맡거나 쟁의행위에 참여하는 것을 노동이사 임기 동안 제한하는 방안을 검토할 수 있다.

둘째, 노동이사의 임원추천위원회(이하 임추위) 참여 여부다. 현행 공운법에 따르면, 비상임이사는 임추위 위원으로 참여할 수 있지만 해당 기관 임직원은 불가하기 때문에 쟁점 사항이다. 노동이사에게 비상임이사와 동일한 수준의 권리와 의무가 부여되어 있는 점을 고려할

때 노동이사의 권리를 전면 제한하는 것은 형평성 문제를 야기할 소지가 있다. 또한 임원 선출 시 직원의 의사를 반영하는 것이 민주주의에 부합할 뿐 아니라 낙하산 인사를 막기 위해서라도 필요하다는 점을 상기하면, 노동이사의 임추위 참여를 배제할 필요는 없다.

셋째, 추천된 노동이사 후보 또는 복수로 추천된 노동이사 후보 가운데 최다 득표자가 비상임이사로 임명될 수 있는지 여부다. 개정 공운법상 비상임이사는 임추위가 복수로 추천하는 사람 중에서 기획재정부장관(공기업)이나 주무기관의 장(준정부기관)이 임명하는데, 이 경우 노동이사 후보 1명을 포함하여야 한다고 규정하고 있다. 이를 두고 노동이사 후보자를 포함하여 복수 추천하는 것이므로 결과적으로 노동이사 후보자가 아닌 자를 비상임이사로 임명하는 것도 가능하다는 해석도 제기된다. 하지만 이는 노동이사제 취지에 정면으로 배치되는 것이므로 제도적 보완이 필요하다. 이와 함께 국회 부대의견에 따라 근로자대표 등이 임추위에 노동이사 후보자를 2명 이내로 추천할 경우 1순위자(최다득표자)가 임명되지 못할 가능성이 있어 이 역시 보완이 필요하다.

넷째, 이 밖에도 노동이사의 권한과 임기(연임 여부 결정권), 불이익 처우 금지, 이사회 활동에 필요한 시간에 대한 인정 방식, 상장공기업의 경우 주주이익 훼손 금지 규정 포함 여부, 노동이사 활동 지원 방안 등에 관한 제도적 보완이 마련되어야 한다.

4. 무엇을 준비할 것인가?

이러한 제도 보완과 함께 노동이사제 안착을 위한 행위자들의 노력이 더욱 요구된다. 무엇보다 강조되어야 할 것은 제도의 취지와 의미, 내용에 대한 이해도를 높이는 일이다. 공운법 개정으로 노동이사제가 도입되었음에도 제도에 대한 상반된 입장이 여전히 상존한다. 대립적·갈등적인 한국 노사관계 문화에서 유럽식 노동이사제를 이식하는 것은 또 다른 갈등을 야기하고, 노동이사의 발목잡기식 문제 제기로 이사회가 신속한 의사결정을 하지 못해 경영 효율성이 떨어질 우려가 클 것이라는 반대 입장이 존재한다. 또 다른 한편에서는 노동이사가 소수(1명)라는 점에서 노동자 경영참여 취지가 퇴색되었고, 자칫 사용자 이해에 포섭될 가능성이 있다는 이유로 노동이사제 활성화에 적극적인 모습을 보이지 않고 있다. 전자의 반대 논리는 가보지 않은 길에 대한 지나친 우려라고 말할 수 있다.서울시 노동이사제 운영 실태를 분석한 이정희 외(2019)2)에 따르면, 서울시 각 기관의 상임·비상임이사들은 노동이사제 도입 이후 경영 투명성과 기관의 공익성, 이사회 운영의 민주성이 제고되었다고 평가하였다. 의사결정 지연에 따른 경영효율성 저하 문제는 크게 나타나지 않았다고 답하였다. 후자의 반대 논리는 일부 노동조합 진영에서 제기하고 있는데, 노동이사제를 운영하고 있는 유럽 사례를 보더라도 전체 이사 중에 노동이사의 비중은 평균 1/3수준으로 이사회에서 노동이사 의견을 전적으로 관철할 수 있는 구조가 아니다. 노동이사는 이사회 내에서 견제와 감시를 통한 지배구조의 민주화를 구현하는 것을 목표로 하고 있고 일상적인 노동자 경영참여는 사업장 노사협의회(독일식) 또는 산별노조의 지부(스웨덴식)가 주체가 되어 이뤄진다는 점을 상기할 필요가 있다.

따라서 노동이사제에 대한 과도한 우려 또는 기대보다는 제도의 취지와 의미에 대한 교육과 토론을 활성화하여 노·사 모두 일터 민주주의 구현의 한 방안으로서 노동이사제를 이해할 필요가 있다. 둘째, 기업 단위 중심으로 형성·발전되어 온 노사관계 체제를 산업·업종 단위로 재편하는 방안을 적극 추진할 필요가 있다. 노동이사제를 운영 중인 유럽의 사례는 노조가 아닌 노사협의회가 노동이사를 임명/선출하는 경우(독일과 네덜란드 등 서유럽)와 산별노조의 해당 기업 지부가 그 역할을 하는 경우(스웨덴 등 북유럽)로 나눌 수 있다. 전자는 노동조합 대표성과 노동자(직원) 대표성을 나눠서 이해하는 이원 체제(dual system)고, 후자는 이 둘을 하나로 이해하는 일원 체제(single system)다. 어떤 모델이 더 유용한지는 제도 그 자체만 두고 판단할 수는 없다. 노사관계가 형성되고 발전되어 온 역사적 맥락과 노동이사제 도입 과정, 노동조합과 노사협의회 등의 현재적 기능 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 하기 때문이다.

한국에서 최초로 노동이사제를 도입한 서울시의 경우, 전자의 모델(이원체제) 구현에 무게를 실었다. 노동이사제 도입과 함께 현행 노사협의회 기능을 강화한 경영협의회 설치를 함께 구상하였다. 이는 기업 단위 단체교섭의 주된 기능인 노사 이해갈등 조정을 기업 외부에서 수행하는 것을 핵심으로 하는 산별체제로의 전환을 고려한 것이다.

노동이사제를 통해 모든 경영참여 활동을 다 할 수 있을 것이라는 환상을 가질 필요는 없다. 이사회에 노동이사가 참석하여 전략적 의사결정을 하는 것을 한 축으로 하고, 기관별로 일상적인 경영 관련 의사결정 과정에 노동자들이 적극 참여할 수 있는 구조를 만드는 것을 또 다른 축으로 하여 노동자 경영참여의 실질적 효과를 증대시켜 나갈 필요가 있다. 이른바 ‘양날개 전략’이다.

이때 발생할 수 있는 문제가 기존 노동조합 역할과의 중첩/충돌 가능성이다.노동이사제와 노사협의회, 노동조합은 고유의 법적 근거를 갖고 고유의 권한과 역할을 수행할 것을 요구받고 있지만 실제 이를 실행하는 과정에서 혼선이 발생할 수 있다. 운영의 묘를 발휘할 수도 있겠지만 좀 더 근본적으로 기업별 노사관계를 산업·업종 단위로 재편하는 방안을 적극 추진할 필요가 있다. 기관 내에 3개의 노동자 대표기구가 각각 존재하면서 발생하는 기능과 역할의 중첩 문제를 해소하는 한편 노조가 전체 공공기관 내 유사 직종·직무 수행 노동자들의 임금·노동조건 통일성 확보를 위한 활동에 집중할 필요가 있기 때문이다. 이는 사업장 내에서 노조가 단체교섭권과 경영참여 권한을 모두 가질 경우 발생할 수 있는 노사 담합의 가능성을 견제하는 방안이기도 하고, 또한 노동조합의 기능을 조합원들의 물질적 이익 극대화가 아닌 산업·업종 내 표준 노동조건 규범 형성과 공공성의 증대로 확대하는 방안이기도 하다.

셋째, 노동이사와 노동조합 간 유기적 관계 형성을 위해 노력해야 한다. 노동이사는 10여명의 상임·비상임이사로 구성되는 이사회에 단 한 명뿐이다. 자칫 고립되거나 포섭될 가능성이 있다. 이사회 안과 밖에서 노조를 포함한 노동자 대표기구와 노동이사 간의 유기적인 관계를 강화할 필요가 있다. 유럽 각국의 노동이사 4천여명을 상대로 한 설문조사 결과를 분석한 와딩턴·콘촌(2020)4)에 따르면, 노조는 구체적 상황에 대한 협의 수단, 전문적인 훈련(회계, 재무 등), 전문가(변호사, 회계사 등) 접근, 노동이사 네트워크, 관련 정보 조기 제공, 정보 분석/해석, 정보에 입각한 정치적 자문 등을 노동이사들에게 지원하고 있다. 노동이사는 노동조합, 전체 직원, 사업장평의회(works council) 등을 대상으로 이사회 활동 내용을 정기적으로 보고하면서 일상적인 소통을 하고 있다. 저자들은 보고 빈도는 노동자 대표기구와 직원에 대한 노동이사의 고립 또는 교류의 지표가 될 수 있다고 지적한다.

넷째, 노동이사제 도입을 계기로 앞으로 공공기관 지배구조 개혁을 위한 노력을 더욱 경주할 필요가 있다. 노동이사제 그 자체의 틀에 갇혀서는 곤란하다. 제도 도입의 의미를 ‘노동이사 1명’으로 한정하지 않고, 지배구조 개혁의 의제 중 하나로 노동이사제가 기능하도록 해야 한다.

다섯째, 무엇보다 노동이사제 도입을 계기로 일터 민주주의에 관한 논의를 더욱 확산할 필요가 있다. 서울시에서 최초로 도입된 노동이사제는 정책결정권자 주도의 위로부터의 개혁(top-down) 방식으로 도입되었다. 공공기관 노동이사제 도입 과정에서 한국노총 공공부문 노동조합들의 국회 앞 농성 등 적극적인 노력이 있긴 했지만 법제화 과정에서 공론화가 충분했다고 평가하긴 어렵다. 민주주의 제도가 아래로부터의 충분한 논의를 거치지 못한 채 도입된 역설적인 상황이다. ‘후불제 일터 민주주의’라고 할 수 있다. 그만큼 우리에겐 일터 민주주의를 온전히 우리의 것으로 만드는 데 치러할 비용이 많이 남아있다.