| 지역 사회적 대화 광장 |충청남도의 사회적 대화를 살펴보다

정의로운 노동전환 의제를 중심으로

김윤호 고려대학교 노동대학원 겸임교수(호인사노무법인 대표 공인노무사)

경제사회노동위원회가 국가수준의 사회적 대화 기구라면, 지방자치단체에는 지역단위 사회적 대화의 공식기구로 노사민정협의회가 작동하고 있다. 우리나라에서는 1997년 경제위기 당시 광주 광산구와 경기 부천시가 자발적으로 노사정협의체를 구성한 것을 시작으로, 2021년 기준 17개 광역지자체, 147개(전체 226개 중 65%) 기초지자체에 지역 노사민정 설치 조례가 마련되어있다.

노사민정협의회와 함께 지역단위 사회적 대화의 틀로 작동하고 있는 것이 지자체 단위 노동정책이다. 광역지자체 기준으로 2013년 서울을 시작으로 광주, 충남, 제주가 순차적으로 노동정책을 수립하였으며, 2020년을 전후하여 경기, 인천, 세종, 경남, 부산 등이 노동정책 기본계획을 수립하고 실행 중이다. 기초지자체 중에는 충남 아산시, 경기 안산시, 강원 춘천시 등이 기본계획을 수립하고 있다.

국제노동기구(ILO)가 발간한 「지역단위 사회적 대화를 위한 매뉴얼」1)에 따르면, 사회적 대화는 지역 주체들이 1) 일의 세계(world of work)와 관련된 의제를 발굴하여 논의하고 정책화하며, 2) 주체들이 함께 약속한 세부 사업의 이행점검과 평가를 통해 해당 고용·노동 의제의 해결을 위해 공동으로 노력하는 과정이다. 이 과정에 지역 내 노사조직이 각각 노동자와 사업주를 대표하고, 중앙정부 부처와 지자체가 함께 정부를 대표한다. 또한, 비공식 노동자 조직, 중소기업협회 등 사업주 조직, 지역 시민단체 등이 참여한다. 이러한 사회적 대화와 관련한 학습과 평가의 중요성에 따라 지역 대학이나 연구기관 등이 참여하기도 한다. 본고에서는 충청남도 사회적 대화의 사례로 ‘충남 노사민정협의회’와 ‘충청남도 노동정책’과 관련한 의제발굴 및 이행점검 사례를 소개하고자 한다.

정의로운 노동전환 의제 선정 배경

지역단위 사회적 대화는 노동문제의 발굴과 참여 주체들의 공감대로부터 출발한다. 전통적인 노동문제에는 실업, 노사갈등, 저임금, 장시간 근로, 산업재해 등이 있으며, 다양한 노동환경의 변화로 감정노동, 직장 내 괴롭힘, 세대 간 갈등 등의 새로운 노동 이슈들도 부각되고 있다. 특히, 기후변화와 산업조 전환에 따라 최근에는 정의로운 노동전환이 주요한 이슈로 떠오르고 있다.

충청남도가 산업구조의 전환과 관련하여 경각심을 가지게 된 것은 GM의 군산공장 폐쇄를 전후하여, 충남 자동차부품 산업에도 침체가 관찰된 것이 중요한 계기가 되었다. 충남에는 현대자동차 아산공장과 서산 동희오토의 완성차 공장을 중심으로 충남 북부권(천안, 아산, 서산, 당진)을 중심으로 자동차 부품업체들이 성장해왔다. 그런데, 2018년을 전후하여 국내 완성차 업체들의 국내 생산량이 감소하고, 내연기관 중심의 자동차에서 친환경 자동차로의 패러다임 변화도 가속화되면서 지역단위에서 위기에 대처해야 한다는 공감대가 형성되기 시작한 것이다. 자동차 부품 산업과 함께 충남에서 산업전환이 예견되는 분야는 에너지 산업이다. 2018년 기준으로, 충남은 전국 에너지 발전량의 22.9% 그리고 전국 석탄화력 발전량의 48.5%를 차지하였다. 탄소배출과 환경오염의 주범으로 지목받던 석탄화력발전은 보령1·2호기를 시작으로 충남에서만 2034년까지 12기의 화력발전기를 폐쇄할 것으로 계획됨에 따라, 충남의 에너지 산업 분야에서도 전환과정의 일자리 감소를 우려하는 목소리들이 형성되기 시작한 것이다.

충청남도 지방정부에서는 2020년을 전후하여 탄소중립을 위해 전국 최초의 ‘정의로운 에너지전환 기금“을 조성해 탈석탄의 모범적 지역 정책을 만들고자 하는 의지를 표명하였다.

2021년 2월에는 「충청남도 정의로운 전환 기금 설치 및 운용에 관한 조례」가 제정되어, 에너지 전환 과정에서 발전사업자, 노동자, 소상공인, 지역주민 등에게 발생할 수 있는 피해를 지원할 수 있는 토대를 마련한 것이다. 또한, 충청남도는 2021년 ”고용노동부의 고용안정 선제대응 패키지 지원사업“에 석탄화력발전과 자동차산업 분야로 선정되어 2025년까지 국비 327억을 투입할 수 있는 자원을 확보하게 되었다. 이처럼 지방정부가 산업전환과 관련한 제도적 근거와 자원을 확보하는 노력이 있어왔지만, 정책 전달체계가 효과적으로 작동하여 산업전환 과정에서 고용과 노동문제를 어떻게 해결할 것인지에 대한 사회적 대화가 필요하다는 자성의 목소리들이 나오기 시작하였다. 아래서는 충남 노사민정협의회의 사회적 대화, 그리고 충남 제2차 노동정책 기본계획의 수립과정에서의 사회적 대화의 사례를 살펴본다.

충남 노사민정협의회의 사회적 대화

노사민정협의회 사회적 대화의 출발은 주체들이 지역에서 진행되고 있는 산업전환의 양상을 파악하고 그에 대한 고용노동문제에 대한 대응방안을 토론하는 것부터 시작하였다. 먼저, 2021년 6월에는 지역별 일자리 정책개발 토론회를 통해 보령, 서천, 서산 등 지역 내 석탄화력발전소 폐쇄에 따른 일자리 문제를 진단하고 대응 방안을 모색하였다. 충남연구원에서는 화력발전소 폐쇄 이후 지역경제 및 일자리 변화, 군산대학교에서는 GM 군산공장 폐쇄 이후의 고용위기 극복사례 등을 발제하였으며, 노사민정 주체들이 참여한 토론에서는 해당 기초자치단체 담당공무원들의 의견이 공유되었고, 발전회사 담당자는 일자리 창출을 위한 노력을 소개하였다. 또한, 지역 청년 관계자가 참여하여 청년 취업자 중 70% 이상이 비정규직인 상황을 설명하고 고용의 질을 제고하기 위한 정책적 배려를 부탁하기도 하였다. 2021년 9월에는 충남노사포럼에서 ’환경변화에 따른 자동차산업의 미래와 대응방안‘이란 주제로 논의가 이루어졌다. 충남에 소재하고 있는 한국자동차연구원에서는 ’환경변화에 따른 자동차산업 일자리 및 노사관계 전망”, 완성차 기업인 현대자동차에서는 ‘완성형 전기차에 필요한 부품산업 육성 및 지원방안’을 발제하였으며, 지역 부품기업에서는 ‘기계형 자동차 부품산업의 전기차 부품산업으로의 전환 방안’이 소개되었다. 한국노총은 발제에 대한 토론을 통해, 지역 노동자들의 목소리가 반영될 수 있는 사회적 합의가 필요하며 ‘정의로운 전환 지원센터’를 설립하여 미래차 인력양성과 함께 재직자 전환교육을 통해 고용안정을 지원하는 동시에 전환과정의 피해 노동자를 위한 사회안정망을 구축해야 한다는 의견을 제시하였다. 노사민정 관계자들은 산업전환과 관련한 사회적 대화에 사용자단체의 적극적 참여를 당부하기도 하였다. 이 토론회에서는 아산시가 추진하고 있는 자동차산업 중심의 노사상생형 지역 일자리 지원사업의 추진 경과도 함께 논의가 이루어졌다. 위 토론회가 산업의 전환과정에 대한 동향을 파악하는 데 초점을 두었다면, 이어서 2021년 11월에는 한국고용정보원과 한국노동연구원의 전문가들을 초청하여 환경변화가 일자리와 노사관계에 미치는 영향을 파악하는 데 초점이 맞추어졌다. 일자리 영향분석에서는 자동차산업에서는 내연기관 전용부품 생산 협력사 중심의 일자리 감소, 그리고 석탄화력발전과 관련해서는 LNG 전환이 불가능한 원료운반 및 저장설비 분야 업체들을 중심으로 단기간 내 일자리 감소가 예상되었다. 환경변화가 노사관계에 미치는 영향과 관련해서는 대기업과 중소기업, 조직노동과 비조직노동, 임금소득자와 사업소득자 간의 이해와 양보를 위해 기업, 업종, 지역, 국가 수준의 다층적인 사회적 대화의 필요성이 강조되었다. 또한, 노사정의 역할과 관련하여 고용제도 혁신을 위한 평생학습, 사회보장기능의 강화, 그리고 기술혁신과 함께 가야 할 일터혁신의 중요성, 일자리 관련 갈등축소와 새로운 일자리 창출의 중요성이 제시되었다. 지역 노사민정의 토론과정에서는 기업유치 과정의 다양한 규제로 지역에 필요한 기업이 정착하는 데 어려움을 겪고 있다는 의견, 기업 단위의 노사는 환경변화에 선도적으로 대응하기 어려워 노사민정협의회 차원에 대응과 지원책이 필요하다는 의견, 탄소중립 추진과정에서 피해 노동자와 취약계층의 의견을 수렴하지 못하고 있어 실제 현장에서는 도움이 되지 못하는 탁상공론식 정책이 남발되고 있다는 지적, 전환 관련 주무부처인 산자부, 발전산업 노동조합 등이 직접 참여하는 다층적인 거버넌스를 만들고 정부가 재정적 행정적 지원을 제공하는 것이 필요하다는 의견이 제기되었다. 사용자단체에서는 대다수의 중소기업은 자원부족으로 환경변화에 대처하기 어려울 뿐 아니라, 바로 앞의 현안 해결을 위한 인력 확보도 못하고 있는 실정이라는 어려움을 호소하였다. 위와 같이 노사민정협의회는 전문가, 이해당사자들 그리고 지역의 노사민정 주체들이 참여하는 토론회 등을 통해, 산업전환 과정에서 발생할 수 있는 노동문제를 해결방안을 함께 학습하고 고민하는 과정을 거쳤다. 이를 바탕으로 2022년 상반기 노사민정 본협의회에서는 ‘산업구조 변화에 대응한 경제 전환 및 공정한 노동 전환 기반 마련 공동선언’을 발표하게 되었다

공동선언에는 노사민정이 산업구조 전환 단계부터 사회적 협력체계를 구축하는데 공동협력과 공동책임을 실현한다는 선언을 포함하여, 노동전환 지원센터·노동전환 특화 공동훈련센터 등의 행정적·재정적 조치를 강구하고, 지역 노사는 노사협약을 통해 직무전환·고용유지·전직지원체계에 협력하는 것으로 정하고 있다. 또한, 추진상황을 도민과 공유하고 공동선언의 구체적 실천을 위한 이행·점검단을 구성하여 운영하는 것도 포함하고 있다.

해당 노사민정 공동선언의 실천을 위하여 노동전환특별위원회가 설치되었다. 위원회는 자동차부품업체 중심의 노사, 지역 대학과 연구기관의 전문가들, 그리고 중앙정부와 지방정부의 담당자가 참여하며, 사무국이 행정적 지원을 한다. 위원회의 역할은 고용전환 실태조사, 선제대응 지원정책 수립, 지역 공론화이며, 별도의 이행점검단을 구성하여 공동선언 참여 주체들의 추진사업 점검 및 협력사업을 추진하는 것으로 구성하였다.

충남 제2차 노동정책 기본계획의 수립과정

「충청남도 노동자 권리보호 및 증진에 관한 조례」에 따라 제1차 노동정책기본계획이 2021년에 만료됨에 따라, 2021년에는 2022년부터 향후 5년간 적용될 제2기 노동정책 기본계획의 수립 노력이 진행되었다. 정책수립을 위한 추진체계는 크게 두 가지 조직의 구성과 운영을 통해 이루어졌다. 먼저, 노동정책 기획팀은 충청남도 노동정책팀, 노동정책협의회, 노사민정사무국노동권익센터의 담당자와 전문가가 포함된 8인으로 구성되어 2주 단위의 정기회의와 수시회의를 진행하였다. 또한, 노동정책 추진단은 양대노총, 각종 노동단체, 노사민정, 전문가, 도의원, 시민단체를 대표하는 36명으로 구성되어 3회의 전체 회의와 총 7차례의 토론회를 통해 노동정책에 대한 숙의과정이 약 8개월간 진행되었다. 기획단은 노동정책과 관련한 사회적 대화를 촉진하기 위하여 노동정책의 큰 방향과 틀을 제시하고, 구체적인 정책의 내용은 추진단의 의견을 수렴하고 정교화시켜 나아가는 절차가 진행되었다. 각 토론회는 전체 토론주제 공유, 분과토론, 그리고 종합토론의 방식을 적용하였으며, 제1차 노동정책의 평가, 새로운 환경변화에 대한 학습, 정책 방향과 방안도출을 위한 브레인스토밍이 진행되었으며 집단적 의사결정이 필요할 때는 다수결 원칙을 적용하기도 하였다. 기획팀은 36명의 추진단을 통한 숙의 과정과 함께, 의견수렴의 범위를 넓히기 위하여 조직노동자, 미조직노동자, 특수고용형태종사자, 공무원과 공공기관 대표자, 일반시민을 포함한 400명에 대한 노동정책 수요 설문조사와 40명에 대한 초점집단면접(FGI)을 시행하였다. 이 도민 의견 조사에서는 노동정책 기획팀과 추진단의 운영을 통해 취합된 제2기 충남 노동정책의 초안에 대한 도민들의 정책 수요에 대한 평가와 추가적인 의견이 수렴되었다. 위와 같은 절차를 거쳐 “일하는 모두가 존엄한 노동, 함께 바꾸는 충청남도”라는 정책 비전이 설정되었으며, 4대 정책목표로는 ① 일하는 모두의 노동권 실현, ② 일하는 사람들이 참여하는 정의로운 전환, ③ 안전한 일터, 건강한 노동자, ④ 함께하는 노동기본행정이 수립되었다. 기후환경 변화에 따른 산업전환과 노동전환의 이슈는 제2차 노동정책의 주요의제로 다루어졌으며, 다각적인 숙의과정을 거쳐 노동정책의 비전과 정책목표에 반영된 것이다. 정의로운 전환과 관련한 정책목표는 일하는 사람들의 참여를 위한 거버넌스 구축, 전환과정에서의 공정성을 확보하기 위한 차별업는 전환지원, 그리고 산업별 전환에 대한 대응체계 구축의 세 가지 정책과제로 구성되었다

일부 과제들에 대한 실행이 시작되고 있다. 정의로운 노동전환 협력기구 설치 과제는 노사민정협의회의 노동전환특별위원회를 통해 과제실행이 시작된 것으로 이해할 수 있다. 노사공동일자리전환 훈련센터 운영은 「충청남도 산업구조 전환에 따른 노동전환 및 훈련센터 지원에 관한 조례」가 제정되어 지원사업의 근거가 마련되기도 하였다. 자동차산업 전환 대응체계 마정책과제 실천과제 과제개요 거버넌스 과제와 관련해서는 「충청남도 자동차부품산업 육성 및 지원에 관한 조례」가 제정되어, 4차 산업분야로의 전환 지원, 기술인력의 양성 및 확보 등에 대한 지원사업의 토대가 마련되었다. 충남노동정책의 경우 제1차 기본계획의 실행부터 이행점검 체계가 확립되어 있어왔다. 5년 간의 기본계획수립되면 다시 연도별 시행계획이 수립되고, 세부 실천과제별로 이행점검 및 평가가 이루어져 차년도 시행계획에 반영되고 있다. 특히, 이 이행평가 과정은 지역의 노동단체와 전문가들로 이루어진 노동정책협의회가 세부 과제별 공무원의 정책이행 성과에 대한 설명을 듣고 평가와 자문을 제공하는 방식으로 이루어지기 때문에 단순한 정책 이행점검 및 평가에 그지 않고 사업을 더욱 효과적으로 실행할 수 있는 실질적 피드백이 가능하다. 충남노동 정책협의회의 경우 다른 지자체와 달리 양대노총 지역본부가 모두 참여하고 있어 노사민정협의회와 함께 상호보완적으로 사회적 대화의 역할을 하고 있는 것도 특징이다. 충청남도 사회적 대화의 원동력은 무엇일까?

첫째, 사회적 대화 주체와 주체들 간의 네트워크이다. 충남 노사민정협의회와 노동정책관련 참여자들은 대다수가 10년 이상 지역단위 사회적 대화에 참여해왔다. 따라서, 참여 파트너들은 지역 사회적 대화를 통해 우리 지역의 발전을 도모할 수 있다는 신뢰를 형성하고 있다. 충남 사회적 대화 네트워크의 특성은 참여 파트너들 간 관계의 빈도와 강도가 강하고, 네트워크 내에서의 활동이 보람되고 즐거운 활동이라는 분위기가 형성되어 있다.

둘째, 사회적 대화 네트워크 자체가 학습조직의 성격을 보유한다. 충청남도에 소재하는 다수의 대학과 연구기관의 전문가들이 네트워크에 긴밀히 연결되어 있어, 의제 성격에 따라 분야별 역량을 보유한 내외부 전문가들의 활동이 자연스럽게 이루어지고 있다. 이러한 전문성의 공급은 사회적 대화에 참여하는 파트너들에게 적절한 정보접근권을 부여하고 지역 고용노동환경 변화에 필요한 대응 방안을 적시에 생산하는 데 기여하고 있다고 판단된다.

셋째, 제도적인 측면에서는 충청남도 일자리노동정책과를 중심으로 체계적인 행정적 인프라가 갖추어져 있다는 점이다. 일자리노동정책과의 신설은 2016년 제1기 충남 노동정책 기본계획과 함께 추진되었는데, 해당 노동 전담부서의 신설 이후 제1기 노동정책이 마무리되는 2021년까지 노동행정 관련 예산이 약 240% 증가하였고, 노동분야 전담 인력도 2배로 확충되었다. 노동관련 조례는 2016년 생활임금조례를 포함하여 5개에서 2021년 14개로 확대되었다.

또한, 2019년 신설된 충남노동권익센터는 충남노사민정협의회 사무국과 함께 사회적 대화의 이행력을 한 단계 끌어올린 것으로 평가된다.