| 사회적 대화 논단 |

고용노동교육 활성화 방안

노광표 한국고용노동교육원 원장

한국에서 고용노동교육(이하, 노동교육)이 본격화한 것은 1987년 7∼9월 노동자대투쟁 이후라 할 수 있다. 물론 그 이전 시기에도 노동인권 및 권리 신장을 위한 노동교육이 실시되었지만, ‘노동자’라는 단어조차 불온시 되던 상황임을 고려하면 실질적인 노동교육의 출발은 노동조합이 사회적 시민권을 획득한 1987년 이후로 보는 것이 합당할 것이다.

노동자대투쟁을 통해 노동조합이 봇물처럼 설립 되면서 노동교육은 노동조합의 핵심적인 일상활동으로 자리 잡았다. 헌법에 노동3권이 보장되어 있었지만 국가권력과 자본의 통제 속에 노동권이 부정당하는 상황에서 노동교육은 노동권 신장을 위한 무기였다. 노동교육은 노조 조직화를 위한 무기였고, 간부 양성을 위한 노조의 기본 활동이었다.

하지만 노동교육이 노동조합의 교육으로 한정되면서 법·제도적으로 보면 노동교육은 아직 우리 사회에 뿌리내리지 못하고 있다. 노동조합은 노동교육을 노동자 권리의 무기로 활용하였고, 사용자들은 노동교육에 맞서 기업의식 옹호, 생산성 향상이라는 기업교육을 강화하였다.결과적으로 노동교육에 대한 노사 간 공통분모보다는 팽팽하게 맞선 힘겨루기가 아직 진행중이다.

한편 외환위기를 기점으로 한국 경제가 저성장체제에 접어들면서 임금, 근로조건 향상만큼이나 일자리의 유지 및 창출 등 고용문제가 노사관계의 화두가 되었다. 노동자의 참여를 통한 직업훈련 및 생산과정 참여 논의가 중요해지고, 노동조합도 소속 조합원의 권리만큼이나 취약노동계층의 보호 및 연대라는 사회적 책임이 중요해졌다.

이 글은 1980년 이후 지난 40여 년 동안 진행된 노동교육의 현황을 살펴보고 교육 활성화를 위한 개선 방안을 고민해 보는 것을 목적으로 한다.

노동교육의 현 주소

노동교육의 실태 파악에 앞서 논의할 문제는 노동교육의 정의이다. 노동교육은 누가, 누구를 대상으로 어떤 내용으로 교육을 실시하는가에 따라 그 정의가 다르다. 일부 학자들은 노동조합 조직이 주체가 되어 실시하는 교육만을 노동교육으로 좁게 정의한다. 반면 노동조직뿐 아니라 기업, 정부, 대학, 시민사회단체 등 노동조직 외부에서 노동자를 대상으로 실시하는 모든 교육을 노동교육으로 폭넓게 정의하는 입장이 있다. 국제노동기구(ILO)에 따르면 노동교육은 크게 노동조합이 주도하는 경우와 노동조합 밖의 노동교육으로 구분되고, 노조 밖의 노동교육에는 정부 및 공공기관, 대학, 노동자교육협회, NGO, 기업 및 이들의 협의회, 그리고 국제적 또는 지역적 조직 등이 주관하는 교육이 포함된다.

이상에서 보듯이 노동교육을 폭넓게 정의할 때 한국의 노동교육은 노동조합 조직이 주최가 되는 교육과 시민사회단체, 정부, 대학이 실시하는 교육으로 구분해 볼 수 있다. 노동교육은 노동권이 인정되고 보장되는 역사적 궤적에 따라 교육 주체의 역할, 프로그램 및 내용이 변화하였다.

먼저, 1987년 이전까지 노동교육을 주도한 것은 노동조합을 지원하는 노동상담소, 종교단체, 노동단체, 야학들이었다. 각 조직들은 근로기준법과 노동3권 해설 등을 통해 노동권 신장에 기여하였다. 당시 노동교육은 소규모 인원을 대상으로 헌신적인 노동활동가들에 의해 무료로 진행되었다. 대표적인 노동교육기관으로는 산업선교회, 고대 노동문제연구소, 크리스찬아카데미, 한국노동교육협회, 석탑노동상담소 등을 꼽을 수 있다. 또한 야학을 통해서도 노동교육이 이루어졌다. 학교교육을 받을 수 없었던 노동자들을 대상으로 야간과 주말에 전국에 산재한 야학들이 제도교육의 빈구석을 채워나갔다.

그런데, 1987년 대투쟁이후 노동조합이 광범위하게 결성되면서 노동교육의 주도권은 한국노총과 민주노총 등 노동조합 조직으로 넘어갔다. 외곽의 노동단체들도 노동교육을 통해 노조 결성을 지원하고 권리 구제 활동에 나섰지만 그 역할은 시나브로 축소되었고, 노동조합이 주체가 되어 노동교육을 노조의 일상활동으로 추진하였다. 물론 노조 내부의 교육역량 부족으로 노동상담소와 노동연구소 등 외곽단체 활동가들이 교육 강사로 활동했던 시기였다. 특히 87년에 설립된 많은 노조들이 1995년 민주노총을 건설하면서 노동교육은 간부 양성 역할을 수행하였다.

당시 양대노총 주도로 실시된 노동교육은 노동조합 일반론(노동조합, 조직활동, 간부론)과 정치·경제·철학 등 노동자의식 강화교육, 각종 실무교육, 투쟁 조직화를 위한 교육 등으로 구성되었다. 노동교육의 주도권이 노동조합으로 넘어왔지만, 노동조합이 교육에 투자하는 인적, 물적 자원은 여타 활동에 비해 턱없이 부족하였다. 교육담당부서가 홍보부서와 결합되기도 하고 중앙조직 및 산별연맹들은 자체 교육시설이 없어 전국의 콘도와 휴양시설에서 보따리 장사식 교육활동을 수행했다, 한국노총은 정부의 지원을 받아 1995년 5월 여주에 한국노총중앙 교육원을 완공하였다. 노총중앙교육원은 한국노총 산하 조직 간부들을 대상으로 ‘노조간부기본교육, 노조간부실무교육, 맞춤교육’등을 실시하고 있으며, 외국인근로자취업교육을 병행하고 있다.

한편, 노동조합 주도의 노동교육에 맞서 사용자들도 한국경영자총협회(이하, 경총)을 중심으로 노사화합과 산업평화 정착을 위한 다양한 교육을 실시하였다. 경총은 1970년 7월 15일 “노사간 협력체제의 확립과 기업경영의 합리화 및 합리적인 노사관계의 방향을 정립함으로써 산업 평화 정착과 경제발전을 도모코자 설립된” 경제단체로 노동교육이 노동자의식화에 빠져 있다며 인사노무 담당자 교육을 강화하였다. 경총의 대표적인 교육은 실무과정, CEO 임원과정, 해외연수과정으로 구분된다. 실무과정 교육은 ‘경총포럼, 하루 만에 노동조합(근로기준)법마스터하기, 임금단체협약체결 전략과정’등으로 구성된다.

노동교육이 직면한 문제들

노동교육의 내용 및 형식에 큰 변화를 가져온 시기는 1998년 외환위기였다. 경제위기 상황에서 그 동안 안정적인 일자리를 유지했던 대기업과 공공부문노동자들 조차 구조조정의 대상이 되었다. 정년까지 직장생활을 할 수 있다는 꿈은 깨지고 사오정과 오륙도(45세 정년, 56세까지 직장에 다니면 도둑놈 소리를 듣는다는 뜻이다)가 현실이 되었다. 노동조합의 주된 역할이 근로조건 개선에서 고용 유지 및 창출로 바뀌었다. 노동교육 내용도 노동권 신장에서 일자리 유지 방안, 노동시간 단축, 사회안전망 확충으로 그 초점이 이동하였다.

이와 함께 노동시장 유연화 조치와 디지털 기술의 발달은 노동교육의 형식과 대상의 변화를 수반하였다. 기업측의 신경영전략과 디지털기술의 확대는 고용형태 다변화를 가져왔고, 비정규직 및 특수고용노동자와 플랫폼노동을 새로운 노동의제로 부각시켰다. 플랫폼노동은 사용자 없는 노동자의 양산으로 귀결되고 있으며, 노조의 노동교육은 조직노동자들을 대상으로 할 뿐 노동조합 바깥의 노동자들은 배제되는 상황이 현실화되었다. 12.5%라는 낮은 조직률과 기업별노조조직은 미조직 및 비정규직노동자들에게 노동교육을 시행하지 못하는 요인으로 작용하고 있다. 물론 노동조합들은 산업별노조로의 조직 전환을 통해 미조직영세사업장 노동자들을 포괄하기 위한 노력을 경주하고 있다. 2019년 말 현재 양대 노총의 전체 조합원 중 58.2%가 초기업단위노조로 조직되어 노조의 조직형태는 산별노조가 과반 이상을 넘었다. 이를 통해 노조 교육의 대상을 미조직, 간접고용노동자로 확대하고 있지만 아직 그 효과는 미미하다.

이렇듯 노동조합의 교육사업이 과거보다 조금씩 문제점을 개선하고 있지만 노동운동의 발전 단계에서 보면 일정한 지체(遲滯) 현상들이 나타나고 있다.

첫째, 한국의 노동조직은 노동교육에 필요한 인적·물적 자원을 갖추지 못하고 있다. 기업별노조체계는 노조의 자원을 기업 내에 머물게 하고 산업·업종 차원의 시너지 효과 및 전략적 자원 배분을 어렵게 한다. 또한 타임오프제도의 시행으로 교육담당자들의 수는 줄고 교육예산은 여전히 행사비 정도로 취급되는 것이 현실이다. 2021년 9월 민주노총 금속노조가 단양에 ‘금속노조청소년수련원’을 개원하여 운영하고 있지만, 이런 사례는 예외적이다. 금속노조의 교육연수원 건립은 2005년 ‘산별노조 발전전략’ 가운데 하나로 결정된 방침으로 노동조합 간부와 활동가 양성, 새로운 산별노조 교육체계 수립을 목표로 삼았다. 금속노조는 이를 위해 2006년 18차 임시대의원대회에서 특수목적기금 설치를 결의하고, 매년 조합비의 1%를 연수원 설립 예산으로 적립했다.

둘째, 노동교육이 간부 양성이라는 장기 목표 아래 추진되는 것이 아니라 일회적인 교육으로 끝나고 있다. 이는 노동교육의 효과성을 약화시키는 주요 원인이다. 다른 나라 노동교육에 일반화된 단계별 교육 프로그램 및 교육과정(module-based trade union education)을 갖고 있지 못하며, 노조 간부들의 교육 경력이 관리되지 않아 일회성 교육을 벗어나지 못하고 있다. 체계적인 노조 간부 양성은 더 요구되고 있지만 이를 체계적으로 운영하는 노조는 거의 없다.

셋째, 노동교육 기회의 차별이 나타나고 있다. 유럽국가에 비해 전반적으로 노동자의 교육 기회 부족이 문제점으로 지적되는데, 더 큰 문제는 고용형태별, 기업규모별, 노조 가입 유무별로 노동교육 기회 차이가 확대되고 있다. 노동인권교육이나 직업훈련교육이 더 필요한 영세 중소기업 및 비정규직노동자들은 교육에 접할 기회가 부족하다. 교육기회가 있다하더라도 교육휴가를 받을 수 없거나 교육비용을 당사자가 부담하고 참여해야 한다. 노동시장과 노사관계의 이중구조가 노동교육에도 그대로 투영된다.

넷째, 노동교육에 대한 정부의 투자 및 지원이 취약하다. 노동교육이 노조교육으로 한정되면서 노동인권교육은 시민교육과 평생교육으로서의 위상을 정립하지 못하고 있다. 이 결과 노동교육은 노조교육과 동일시되고 있다. 지난 4∼5년 동안 지자체 차원의 노동권익센터 및 비정규노동센터 등을 통해 미조직노동자에 대한 교육 및 상담활동이 추진되고 있지만 여전히 그 수요를 담아내지 못하고 있다. 2021년 3월 한국고용노동교육원법 제정으로 10월부터 한국고용노동교육원이 독립기관으로 출발하였지만 취약계층노동자들의 노동인권 교육을 감당하기에는 인적, 물적 역량이 취약하다.

다섯째, 성인교육의 특성을 반영한 교육방법 활용이 안 되고 있다. 현장에서 활용되는 교육은 시간 및 조건의 제약으로 강의식 교육방법이 주되게 활용되고 있다. 강의식 교육은 다수의 교육생에게 짧은 시간에 교육내용을 전달할 수 있는 점이 장점이지만, 노동교육의 주체인 교육생을 객체화하고 대상화하여 교육생의 자발성과 창의성을 이끌어 내지 못하는 점이 문제로 지적된다.

노동교육 개선 방안

1987년 노동자대투쟁을 통해 지난 30여 년 동안 노동조합운동은 눈부신 성장을 이루어냈다. 과거 노동조합이 빨갱이 집단으로 치부되었던 사회에서 노동존중사회를 국정과제로 제시하는 정부가 등장할 정도로 노동의 사회적 인식은 바뀌었다. ‘87년 노동체제’의 종언이 이야기될 정도 법제도 개선도 꾸준히 이루어졌다.

하지만 한국사회의 노동문제가 해결의 방향을 잡았다고 주장하는 사람들은 거의 없을 것이다. 치열한 노사갈등에도 불구하고 노사가 자율적으로 노사관계를 이끌어 나갈 역량과 신뢰의 문화를 형성하지 못했기 때문이다. 이제 한국 사회의 노동문제 해결을 위해서는 노사의 대등성 확보를 위한 법제도 개선뿐 아니라 노사 모두의 역량을 함양할 수 있는 기반 형성 및 교육훈련 강화가 절실한 과제가 되고 있다.

고용노사관계의 발전 과제 중 하나로 노동교육의 제도화와 이를 위한 노사정간 합의가 필요하다. 자본주의 사회에서 노사 간 갈등은 불가피하지만 갈등을 예방하고 조정할 수 있는 대화의 촉진이 필요하다. 노사 모두 전환기적 상황에 직면해 있다. 사용자는 기업 경영에 노조를 배제할 수 없으며, 노조 역시 기업의 지속적 성장을 무시할 수 없다. 기후위기, 디지털 전환, 코로나 위기는 노사 모두 수용해야 할 외부적인 도전이다. 이는 노사 모두에게 새로운 발상과 혁신을 요구하고 있으며 그 출발은 도전 과제에 대한 공동의 답을 찾기 위한 지속적인 대화와 숙의(熟議)에 있다.노동교육의 발전을 위한 몇 가지 방안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 노동교육의 제도화가 필요하다. 노동조합이 사회적 시민권을 확보한 지 벌써 삼십여년의 세월이 흘렀지만 노동교육의 제도화는 요원한 상태이다. 노동교육은 아직 평생교육의 틀에서 배제된 채 노동조합 내부의 교육으로 치부된다. 따라서 노동교육을 평생교육과 시민교육의 중요한 부분으로 위치지우는 작업을 통해 노동교육의 제도화를 이루는 것이 필요하다. 이렇게 될 때 노동교육의 대상과 영역을 확장해 나갈 수 있다. 노동교육의 대상은 노동자만이 아닌 전체 국민이다. 노동교육은 노동자로 일하는 시기뿐 아니라 전 생애별 시기에 맞게 제공되어야 한다. 노동자로 취업하기 이전인 학교교육, 취업 시기, 취업이 아닌 실업기간, 퇴직 이후로 구분하여 각 시기에 조응하는 고용노동교육을 제공하여야 한다. 디지털 경제의 전면화로 시간이 갈수록 불안정화 되는 노동의 지위와 위상을 높일 수 있는 다양한 교육을 제공할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다.

둘째, 취약계층 노동교육 강화를 위해 유급교육휴가(paid educational leave)가 필요하다.노동교육에서 포괄하지 못하고 있는 약 2000만 명의 미조직노동자를 위한 제도적 장치가 필요하다. 국제노동기구(ILO)는 1974년 ‘유급 학습휴가에 관한 조약과 권고’(ILO 협약 제140호)를 채택했다. 독일 교육휴가법은 노동자들에게 1년에 1주일의 ‘교육휴가 청구권’을 부여한다. 사용자가 그 기간 임금을 지급하고 주정부가 교육비용의 80% 정도를 보조한다. 유급휴가제는 독일은 1965년, 프랑스는 1970년에 실현됐다. 우리도 학습휴가권의 제도화를 고민할 시점이다. 노동시간단축이 300명 이상 사업장부터 규모에 따라 단계적으로 도입됐다면 유급 교육 휴가권은 30명 이하 사업장부터 규모에 반비례해 도입하는 방법이다. 또한 노사정이 교육기금을 마련해 법의 사각지대에 있는 노동자들에게 안전하게 일할 권리, 성희롱 예방, 직장 내 괴롭힘 방지, 노동권 보장 같은 기본 교육프로그램을 패키지로 묶어서 제공할 필요가 있다.

셋째, 노동교육의 내용을 확대하고 심화시켜야 한다. 그 동안 노동교육의 주된 내용은 임금 및 근로조건 개선 등 노동문제에 한정되어 있다. 노동교육이 노동자를 사회에서 소외되고 억압되는 존재로만 그리고 있는 점은 재고해 보아야 한다. 30년 전의 노동자의 상황과 지금의 노동자의 현실은 변화했고, 노동자 전체 내부로 보면 계층화의 현상이 나타나고 있다. 노동자가 사회발전의 주도세력이 되기 위해서는 노동자들이 사회를 건설하고 운영하는 주체라는 강력한 비전과 희망이 요구된다. 또한 노동교육은 노동자가 사회인으로서 살아가기 위한 소양 교육으로 확대해 나가야 한다. 노동교육에서도 철학, 역사, 문학, 과학, 예술, 종교 등 인류의 보편적 문화유산을 다뤄나갈 뿐만 아니라 지역 공동체의 일원으로 살아가는 존재로서 부닥치는 여러 가지 문제들, 즉 지역소멸, 기후위기, 고령화에 대한 이해와 토론이 요구된다.

사회적 대화를 통한 해법 찾기

코로나19, 디지털 전환, 기후 위기, 고령화 등 노사정 앞에 놓은 과제들은 과거와는 사뭇 다른 양상으로 다가온다. 과거의 문제들은 정답이 분명하게 보였고 이에 대한 이해관계자들 간의 타협과 조정 수준이 관건이었다. 하지만 우리 사회 앞에 새롭게 제기된 문제들은 그 해결 방안 찾기가 쉽지 않고, 그 정답도 분명하지 않다. 그야말로 전인미답(前人未踏)의 새로운 길을 찾아야 한다. 새로운 길 모색에 있어 관건은 함께 논의하고, 결정하고, 책임지는 관계를 형성하는 것이다. 정의로운 전환(just transition)은 노사정 간의 정보 공유, 공론화를 위한 숙의, 책임있는 실천을 위한 고통분담을 전제로 한다. 노동교육은 과거와 같이 누가 누구를 일방적으로 가르치는 관계를 의미하지 않는다. 우리 앞에 놓은 사회적 난제들을 함께 고민하고 토론하는 공론의 장이 바로 교육이다. 함께 고민하고 토론할 수 있는 시간과 기반을 마련해야 한다. 사회적 대화를 통해 노동교육의 문제점이 공론화되고 그 해결방안의 단초가 마련되길 기대해 본다.